Zodra ook maar het kleinste vermoeden bestaat dat er onontplofte oorlogsresten in de ondergrond liggen, is het verplicht om voorafgaand aan werkzaamheden de bodem daarop te onderzoeken. Dit om te voorkomen dat grondwerkers worden getroffen door alsnog ontploffende explosieven [als gevolg van het werken in de ondergrond]. Themacenter SIVOON liet onderzoeken hoe groot de risico’s zijn en ziet goede redenen om de discussie over de proportionaliteit van de verplichte beheersmaatregelen aan te gaan.
Dagelijks gaat in Nederland op heel veel plekken een schop de grond in voor werkzaamheden. Voorafgaand daaraan vindt vaak een bodemonderzoek plaats, dat doorgaans begint met een handmatige grondboring. De kans dat degene die een handboring zet stuit op onontplofte munitie is klein, maar mag niet worden uitgesloten. Een risico is dat die munitie ontploft als gevolg van de handboring. Voor zover bekend is dit in Nederland nog nooit gebeurd.
In Nederland worden jaarlijks zo’n miljoen handboringen gezet. Om het mogelijke risico te minimaliseren, is het sinds een jaar of twaalf gebruikelijk dat handboringen die worden gezet in verdacht gebied worden begeleid door een deskundige op het gebied van onontplofte oorlogsresten (OO-deskundige). De OO-deskundige geeft een boorpunt vrij na detectie. De partnerorganisaties van het NGinfra themacenter SIVOON hebben onderzocht of deze beheersmaatregelen noodzakelijk zijn om de veiligheid van werknemers te garanderen en ook of ze in proportie staan tot het risico dat werknemers lopen bij het uitvoeren van handboringen.
Statistische benadering
In het onderzoek is het objectieve risico gespiegeld aan de in Nederland geaccepteerde veiligheidsnorm van 10-5 per jaar. Het objectieve risico is de statistische kans op overlijden als gevolg van oorlogsresten die alsnog ontploffen bij het zetten van handboringen. Dit is vastgesteld volgens twee methodes. De eerste is door een risico inschatting te maken op basis van het aantal bekende incidenten en het aantal zonder begeleiding van een OO-deskundige gezette handboringen in verdacht gebied. Het risico op overlijden door onontplofte oorlogsresten tijdens een handboring kan daarnaast worden bepaald via een rekenkundige formule. Het totaal aantal overlijdens wordt daarbij berekend door het aantal keer aangetroffen onontplofte oorlogsresten te vermenigvuldigen met het aantal keer ontploft en het aantal overlijdens als gevolg van die ontploffingen.
In Nederland bestaat nog geen norm voor ‘voldoende klein OO-arbo-risico’. In het onderzoek wordt het risico daarom vergeleken met het risico op blootstelling aan gevaarlijke stoffen waar wel een norm voor bestaat: het risico mag niet groter zijn dan 10-5 per jaar. Dat wil zeggen: een overlijdenskans van één keer per honderdduizend jaar. Het onderzoek spiegelt het objectieve risico aan deze norm.
Kleiner-dan risico is klein genoeg
De onderzoekers hebben sinds 1980 in Nederland geen incidenten kunnen vinden waarbij mensen gewond zijn geraakt of omgekomen tijdens het zetten van een handboring of bij het spontaan aantreffen van oorlogsresten. Ook niet als die resten werden aangeraakt. De incidenten die wel bekend zijn, zijn het gevolg van ‘met grof geschut’ stuiten op een onontplofte oorlogsrest of het niet deskundig onschadelijk maken van een explosief. Concreet gaat het dan bijvoorbeeld over het laten vallen van een explosief of met een graafmachine erop stuiten. Een handboring valt vanzelfsprekend niet onder de noemer ‘met grof geschut’. Bovendien kunnen we concluderen op basis van de bekende incidenten dat explosieven in de grond niet zomaar ontploffen.
Wat betekent dit voor het reële risico? Jaarlijks worden dus zo’n één miljoen handboringen gezet. Volgens een conservatieve schatting is twintig procent daarvan op plekken waar mogelijk onontplofte oorlogsresten in de grond liggen. Pas sinds een jaar of twaalf worden handboringen daar actief begeleid door een OO-deskundige. Dat betekent dat tussen 1980 en 2011 zo’n zes miljoen handboringen zijn gezet zonder aanvullende beheersmaatregelen en zonder incidenten. Rekenkundig levert dat een risico op dat in ieder geval kleiner is dan 1 op 6.000.000 (en wetenschappelijk geformuleerd: < 1,7 maal 10-7) per handboring. In de praktijk zal iemand honderden handboringen in verdacht gebied zetten, waardoor op basis van de eerste risico-inschatting nog niet met voldoende zekerheid gesteld kan worden dat het risico zonder aanvullende beheersmaatregelen werkelijk voldoet aan de veiligheidsnorm.
Wanneer de rekenkundige formule erop wordt losgelaten, dan blijkt dat het risico inderdaad voldoende klein is mits er als beheersmaatregel een aanvullende veldwerkinstructie wordt meegegeven. Die houdt grofweg in dat de handboring verplaatst dient te worden als er op een hard object wordt gestuit. Met deze aanvullende veldwerkinstructie en een gemiddeld aantal handboringen van drieduizend per jaar is het individueel overlijdensrisico voor deze werknemers kleiner dan ongeveer eens in de 250.000 jaar (en wederom meer wetenschappelijk geformuleerd: < 4,1 maal 10-6) en daarmee voldoet het ruim aan de reguliere veiligheidsnorm. En daarmee is het handmatig zetten van grondboringen met instructie ook veiliger dan het werken met veel (andere) gevaarlijke stoffen.
In proportie
Los van de vraag over veiligheid van handboringen in verdacht gebied, is het daarnaast gerechtvaardigd om de vraag te stellen of de verplichte maatregelen in proportie staan tot het risico. Ook die vraag is meegenomen in het onderzoek. Een grove inschatting is dat het begeleiden van handboringen door een OO-deskundige de samenleving miljoenen kost. Individuele infrabeheerders zijn zomaar circa € 50.000,- tot € 100.000,- per jaar eraan kwijt. Voor dat bedrag heb je geen enorme toename van de veiligheid, want, zoals het onderzoek laat zien, is bij het zetten van handboringen het theoretische risico op ongelukken met onontplofte oorlogsresten erg klein.
Themacenter SIVOON ziet goede redenen om de proportionaliteitsdiscussie aan te gaan. In de eerste plaats kan iedere euro maar één keer worden uitgegeven, ook als het gaat over veiligheid. Eén van de uitgangspunten van het kabinet Rutte is proportioneel om te gaan met risico’s en te investeren in veiligheidsmaatregelen met een aantoonbaar effect.
Werknemers in de bouw lopen veel grotere risico’s dan bij handboringen getroffen te worden door ontploffende oorlogsresten. Zo noemt de Arbeidsinspectie het werken met machines als één van de grotere arbeidsrisico’s. De vraag rijst dan ook of OO-deskundigen en bodemonderzoekers als gevolg van de focus op maatregelen om een klein risico te beheersen, ondertussen niet worden blootgesteld aan grotere risico’s die het werken met machines met zich meebrengt. Volgens de Arbeidsinspectie vallen er jaarlijks zo’n vierhonderd slachtoffers in de bouw, waarvan vijftien dodelijke slachtoffers. En alleen al bij Grond- Water en Wegenbouw zijn er jaarlijks al zo’n 45 slachtoffers van arbeidsongevallen. Geen van deze incidenten met slachtoffers zijn veroorzaakt door OO. Pas wanneer risico’s in proportie worden benaderd, kan er werkelijk veiliger worden gewerkt in de ondergrond in Nederland.
SIVOON staat voor Samenwerking Infrabeheerders voor het Veilig Omgaan met de Ondergrond in Nederland. SIVOON is als themacenter ondergebracht bij NGinfra. In SIVOON werken Rijkswaterstaat, ProRail, Havenbedrijf Rotterdam, Schiphol, Gasunie, Tennet en Rijksvastgoedbedrijf samen aan een eenduidig een proportioneel beleid voor het omgaan met ontplofbare oorlogsresten. Dat doen de partners door kennis uit te wisselen en kennis te ontwikkelen via (wetenschappelijk) onderzoek. Op basis van kennis geven zij advies over het veilig omgaan met onontplofte oorlogsresten in de ondergrond.
