Pratende bruggen en andere slimme onderhoudsoplossingen: wat houdt ons tegen?
Big data is een belangrijke drijfveer voor innovatie en heeft de potentie om een positieve impact te hebben op economische en sociale uitdagingen. De relevantie van datagedreven innovatie zoals Data-Driven Innovations (hierna DDI) is erkend door beleidsmakers, waaronder de Europese Commissie (met de strategie voor de digitale interne markt) en de OESO. Infrastructuur is een van de sectoren die baat kan hebben bij DDI. Hoe draagt DDI bij aan de samenwerking tussen verschillende infrastructuursectoren? Welke obstakels gelden er voor toepassing van DDI? En hoe banen we de weg vrij voor een betere toepassing van DDI? Deze en andere vragen staan centraal in het onderzoeksproject LONGA VIA.
Met behulp van technologische ontwikkelingen zoals sensoren, smart grids, artificial intelligence, virtual reality en data-analysetechnieken kunnen infrastructuurbeheerders verbeterde en realtime informatie verkrijgen over de toestand en de werking van de netwerken die zij beheren. Deze ‘smartification’ van de infrastructuren maakt een betere monitoring van de assets mogelijk, draagt bij aan het verbeteren van onderhoudstechnieken en maakt conditiegestuurd of zelfs voorspellend onderhoud mogelijk. De voordelen van het gebruik van DDI in infrastructuurbeheer kunnen worden verbeterd door samenwerking tussen verschillende infrastructuursectoren, bijvoorbeeld door het delen van gegevens over de conditie en beschikbaarheid van infrastructuur en onderhoudsplannen. Het resultaat: meer gerichte en tijdiger interventies die bijdragen aan de veiligheid, veerkracht en beschikbaarheid van infrastructuren.
Data-afhankelijkheid
NGinfra-partners zijn zich goed bewust van deze kansen en werken hard om datagedreven organisaties te worden en te streven naar sectoroverschrijdende samenwerking. De implementatie van DDI brengt in de praktijk echter uitdagingen met zich. Ten eerste: omdat infrastructuurbeheerders steeds afhankelijker zijn van data moeten ze over voldoende middelen beschikken om grote datasets te verzamelen, te verzenden, op te slaan en te analyseren. Dat vereist investeringen in ICT en andere minderconventionele middelen (waaronder ‘smart’ apparaten, ‘datalabs’ en experts in ICT en data science), naast de investeringen in traditionele fysieke structuren.
Ten tweede hebben infrastructuur beheerders data nodig die afkomstig is uit verschillende bronnen, waaronder uit hun eigen systemen, maar ook uit overheidsbronnen. Ten derde hebben zij data nodig die is verzameld door aannemers, andere infrastructuurbeheerders en door burgers. In een dergelijke context kunnen infrastructuurbeheerders bepaalde struikelblokken tegenkomen om een breder gebruik van DDI mogelijk te maken en bij te dragen aan sectoroverschrijdende samenwerking door middel van het delen van data.
Slimmer en beter onderhoud
Onderzoeksproject LONGA VIA (zie kader) focust op de intersectorale barrières voor implementatie van DDI in de infrastructuursectoren. Het organisatorische deel van LONGA VIA richt zich op organisatorische en economische uitdagingen ten aanzien van het gebruik van DDI ten behoeve van het slimmer en beter onderhouden van kritische infrastructurele assets. Dit onderhoud is doorgaans uitbesteed aan private onderhoudspartijen, die van oudsher een ander belang hebben dan opdrachtgevers: waar de opdrachtnemer gebaat is bij het uitvoeren van zoveel mogelijk onderhoud, is de opdrachtgever erbij gebaat het benodigde onderhoud zoveel mogelijk te beperken, in elk geval tot een niveau waarmee een minimale beschikbaarheid, betrouwbaarheid, veiligheid en betaalbaarheid van de infrastructuur kan worden gegarandeerd. Om ervoor te zorgen dat de opdrachtnemer voldoende, maar niet te veel onderhoud uitvoert dient gebruik te worden gemaakt van de juiste soorten contracten. Doorgaans lenen prestatiecontracten zich goed voor de uitbesteding van onderhoud, omdat middels dit soort contracten de opdrachtnemer verantwoordelijk wordt gemaakt voor de doelen van de opdrachtgever (namelijk beschikbaarheid, betrouwbaarheid, et cetera).
Opdrachtgeverschap
DDI kan de opdrachtnemer faciliteren, omdat toepassingen zoals smart sensors de opdrachtnemer realtime informatie verschaffen over de toestand van een te onderhouden object. Op deze manier kan de opdrachtnemer richting conditiegestuurd of zelfs voorspellend onderhoud bewegen om zo de gewenste beschikbaarheid of betrouwbaarheid te realiseren. Echter, ons veldonderzoek tot dusver laat zien dat de contracten die traditioneel gehanteerd worden, niet de juiste stimulansen bevatten om de opdrachtnemer tot een dergelijke transitie te bewegen. In een van de bestudeerde projecten gaat de opdrachtgever ondanks het hanteren van een prestatiecontract nog steeds (erg) voorschrijvend te werk. Afwijken van de voorschriften betreft contractbreuk en heeft een penalty voor de opdrachtnemer tot gevolg. In een ander geval wordt de opdrachtnemer juist beloond voor het afwachten van falen in plaats van het voorkomen ervan. Deze twee zaken spelen vooral tijdens de looptijd van het contract: hoe faciliteer en stimuleer je een opdrachtnemer om te handelen in het belang van de opdrachtgever?
Data delen
Daarnaast brengt de ontwikkeling van datagedreven innovatie uitdagingen met zich mee met betrekking tot het afsluiten van nieuwe contracten. Zo werden in een van onze onderzoeksprojecten de sensoren die de opdrachtnemer aan het begin van de contractperiode had geïnstalleerd, na afloop van de contractperiode weer verwijderd. De data die de opdrachtnemer tijdens de contractperiode had verkregen, werd niet gedeeld met de opdrachtgever. Het contract van een ander project bevatte een boeteclausule voor het niet delen van dit soort einde-contractdata: de opdrachtnemer koos echter voor de boete. Het niet delen van data bemoeilijkt echter elke volgende tender en zorgt ervoor dat er weinig expertise kan worden opgebouwd. Daarnaast suggereren deze voorbeelden dat de relaties opdrachtgever opdrachtnemer in deze sector worden gekenmerkt door een beperkte mate van vertrouwen: men kiest ervoor om data juist niet te delen, onder andere uit concurrentieoverwegingen. Het organisatorische deelonderzoek heeft tot doel inzicht te krijgen in hoe data-aspecten geïncorporeerd kunnen worden in het contractontwerp, en wat dat vervolgens impliceert voor het managen van het contract.
Juridische barrières
Het juridische deel van het LONGA VIA-project heeft als doel juridische belemmeringen en vragen (zoals hiaten in de wetgeving, te strenge eisen of onduidelijke regels) te identificeren die uitdagingen creëren voor de implementatie van DDI door infrastructuurbeheerders in Nederland. Volgens observaties uit dit onderzoek komt een aantal uitdagingen naar voren die volgen uit rechtsonzekerheid over wat wel en niet toegestaan is voor infrastructuurbeheerders bij het implementeren van DDI.
1. Een belangrijk aspect betreft moeilijkheden bij het bepalen van de ‘eigendom’ van de data, die wordt gegenereerd door sensoren en andere slimme componenten. Dit is lastig omdat er vaak interactie is tussen de infrastructuurbeheerders en andere partijen, zoals de aannemers die onderhoud uitvoeren (zoals hiervoor beschreven), maar ook de leveranciers die verantwoordelijk zijn voor het installeren en bedienen van de sensoren en andere technologieën. In feite hoort het woord eigendom tussen aanhalingstekens omdat (strikt genomen) het niet mogelijk om data te bezitten volgens het Nederlandse goederenrecht en er juridische discussies gaande zijn over de noodzaak om een concept van data-eigendom te creëren.
2. Een ander relevant punt heeft betrekking op het delen van data. We hebben opgemerkt dat infrastructuurbeheerders aanzienlijke mogelijkheden en kansen zien voor het delen van data met huidige en potentiële aannemers, met andere infrastructuurbeheerders, met de overheid en met andere partijen (bijvoorbeeld om innovatie te stimuleren, de nauwkeurigheid van data te verbeteren, om planning te vergemakkelijken, et cetera). Er is echter een aantal onbeantwoorde vragen die struikelblokken vormen voor datadeling: mogen infrastructuurbeheerders de data delen die zij verzamelen? Met andere woorden: hoort dit bij hun wettelijke taken? Zo ja: welke data kan worden gedeeld en met wie?, voor welke doeleinden en onder welke voorwaarden?
3. Een derde aspect heeft betrekking op het gebruik van door eindgebruikers gegenereerde data (verbruikers van water of energie, gebruikers van wegen, waterwegen of spoorvervoer, et cetera), die nuttig kan zijn voor het beheer van de infrastructuur. In dit opzicht bestaat onzekerheid over de mogelijkheden alsmede de beperkingen van het gebruik van dit soort data ten opzichte van de regels inzake privacy en bescherming van persoonsgegevens, vooral na de inwerkingtreding van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG).
Regulering en innovatie
Daarbij houdt het onderzoek rekening met het feit dat de Nederlandse infrastructuurbeheerders werkzaam zijn in sterk gereguleerde sectoren en in die zin meer beperkingen ondervinden dan mindergereguleerde organisaties. Bij het bepalen of en hoe te investeren in innovatieve oplossingen moeten de infrastructuurbeheerders de prioriteiten en publieke waarden volgen die zijn vastgesteld door nationale (en supranationale) wetgevers. Bovendien mogen infrastructuurbeheerders alleen de activiteiten uitvoeren die zijn aangegeven door de wetten en regels die van toepassing zijn op hun sector. Daarbij is het relevant dat de verschillende netwerkbeheerders meestal zijn onderworpen aan variërende vormen van economische regulering en andere toezichtinstrumenten. Aangezien de implementatie van DDI wijzigingen aanbrengt in de manier van werken van infrastructuurbeheerders, onderzoeken we of de huidige algemene en sectorspecifieke regelgevingskaders nog steeds geschikt zijn, of dat ze moeten worden herzien en zo ja, hoe ze zouden kunnen worden herzien. Met de combinatie van de organisatorische en juridische perspectieven, draagt het LONGA VIA-project op een multidisciplinaire wijze bij aan een beter begrip van de uitdagingen waarmee infrastructuurbeheerders worden geconfronteerd bij het implementeren van DDI. Op basis van theoretisch en empirisch onderzoek worden zowel aanbevelingen voor beleidsmakers als voor de infrastructuurbeheerders zelf geformuleerd.
Onderzoeksproject LONGA VIA
LONGA VIA (acroniem voor Legal & Organizational Network & Governance Aspects of (data driven) innoVations in Infrastructure mAnagement) is een onderzoeksproject dat de intersectorale barrières zoals eerder beschreven voor implementatie van DDI in de infrastructuursectoren onderzoekt, waarbij hoofdzakelijk wordt gekeken naar de organisatorische en juridische aspecten. Het project betreft twee parallelle promotietrajecten aan Tilburg University, gefinancierd vanuit het programma Responsive Innovations van NGinfra en NWO. Het onderzoek naar interorganisatorische belemmeringen wordt uitgevoerd door Tom Aben, MSc, onder begeleiding van prof. dr. Henk Akkermans en dr. ir. Wendy van der Valk (Tilburg School of Economics & Management). Het onderzoek naar juridische belemmeringen wordt uitgevoerd door Brenda Espinosa, LLM, onder begeleiding van prof. dr. Saskia Lavrijssen (tevens projectleider) en prof. dr. Martijn Groenleer (Tilburg Law School). De infrastructuurbeheerders die deelnemen aan dit project zijn: Rijkswaterstaat, ProRail, Havenbedrijf Rotterdam, Vitens en Alliander.
Neem voor meer informatie over het LONGA VIA project contact op met prof. dr. Saskia Lavrijssen (S.A.C.M.Lavrijssen@uvt.nl).
