RITRI in ROmagazine
Auteurs Robin Neef, Stefan Verweij, Tim Busscher
De Nederlandse infrastructuur doet het goed: in het ‘global competitiveness report’ van het World Economic Forum staat Nederland, van de 137 beoordeelde landen, op de derde plek. De hoge kwaliteit van de infrastructuur staat echter onder druk. Nu kosten aanleg en onderhoud jaarlijks nog evenveel, beiden ongeveer €2,3 miljard. Maar in haar recent verschenen rapport voorspelt de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur dat de kosten voor onderhoud zullen en moeten toenemen (Rli, 2018). De nationale infrastructuur is verouderd en infrastructuurbeheerders moeten snel fors investeren. Dit biedt kansen om slimme investeringen te doen die rekening houden met toekomstige ontwikkelingen, zoals klimaatverandering, technologische innovaties en sociaaleconomische veranderingen. Zulke investeringen vragen van infrastructuurbeheerders dat zij over de grenzen van hun eigen organisaties heen samenwerken. Dat is makkelijker gezegd dan gedaan.
Niet voor niets noemde Cora van Nieuwenhuizen, kort na haar aantreden als Minister van Infrastructuur en Waterstaat, het vervangen van infrastructuur ‘de grootste opgave ooit in Nederland’. Enerzijds is berekend dat de vervangingsopgave Nederland de komende decennia €350 miljard kost (Sanders, 2016); anderzijds moet infrastructuur altijd beschikbaar zijn. Wat er gebeurt als dat laatste niet het geval is, konden we ervaren in oktober 2016, toen de Merwedebrug op de A27 bij Gorinchem onverwacht dicht moest. Veel zwaar vrachtvervoer en openbaar vervoer mocht niet langer over de brug rijden. Hierdoor werd voor meer dan €3,5 miljoen euro aan schadeclaims ingediend.
Onzekere ontwikkelingen
Nu veel infrastructuur de technische, functionele of economische einde levensduur benadert, zijn grote investeringen nodig. Echter, een ‘domme’, een-op-een vervanging staat in veel gevallen uiteindelijk gelijk aan een desinvestering’, aldus voormalig algemeen directeur Stadsontwikkeling Rotterdam Paula Verhoeven. Een investering moet ‘slim’ zijn: inspelen op ontwikkelingen die mogelijk om de aanpassing van de infrastructuur vragen, zoals klimaatverandering en technologische innovaties, waaronder zelfrijdende auto’s en truck platooning. Een complicerende factor voor slimme investeringen is echter dat ze moeten inspelen op ontwikkelingen die in hoge mate een onzeker karakter kennen.
Die onzekerheid heeft meerdere gezichten. Het kan een afgebakende onwetendheid zijn, zoals dat het lastig is om in te schatten hoe snel veroudering van kritieke infrastructuur exact plaatsvindt. De onzekerheid kan ook fundamenteel zijn. Infrastructuur heeft veelal een levensduur van 50-80 jaar. Het is simpelweg niet mogelijk om te voorspellen welke technologische en maatschappelijke veranderingen en innovaties gedurende zo’n lange periode ontstaan. Laat staan dat we kunnen voorzien wat daarvan de impact zal zijn op het functioneren van de infrastructuur. Het is, bijvoorbeeld, nog onbekend of zelfrijdende auto’s leiden tot meer of minder gebruik van de weg. Het efficiënter benutten van de weg kan leiden tot minder files, maar het kan ook zorgen voor meer auto’s op de weg. En wat gaan de deeleconomie of de demografische ontwikkelingen betekenen? Krimpt of groeit Nederland, waar gebeurt dat, en wat is het invloed daarvan op de vraag aan infrastructuur? Hebben we straks nog wel auto’s, gaan we allemaal met de trein, en wat vraagt dat van het energienet?
Het laatste gezicht van de onzekerheid is dat er ontwikkelingen komen waar we ons nu nog helemaal geen voorstelling van kunnen maken. Denk aan de ontdekking van de auto, waarover Henry Ford ooit zei ‘if I had asked people what they wanted, they would have said faster horses’. Men kon zich toen simpelweg geen voorstelling van een auto maken. Echter, onzekere ontwikkelingen betekenen niet dat de vervangingsopgave niet het hoofd kan worden geboden.
Kansen
Onzekere ontwikkelingen vragen om slimme investeringen, om een andere benadering van verouderende infrastructuur, waarin de aandacht verschuift van het vervangen van individuele objecten (wegen, bruggen, sluizen, etc.) naar het infrastructuurnetwerk als geheel. Het draait niet om de Merwedebrug zelf, het gaat om de functies die deze vervult in het wegennetwerk en in samenhang met andere netwerken (Hertogh, 2014a).
Een voorbeeld van het denken in netwerkfuncties is terug te zien in integrale contractvormen als Design-Build-Finance-Maintain (DBFM) (Lenferink et al., 2017). Hierin wordt het onderhoud van infrastructuur integraal meegenomen tijdens het ontwerp en de aanleg. Aanleg en assetmanagement zijn daarmee niet langer van elkaar gescheiden operationele of strategische vraagstukken, maar integraal aan elkaar gekoppeld.
VONK, de Vervangingsopgave Natte Kunstwerken, is een voorbeeld van denken in de samenhang tussen netwerken. Hierin is al een aardige stap gemaakt om te analyseren welke interacties een sluizenstelsel ten opzichte van elkaar heeft en hoe vervanging daarvan slim kan plaatsvinden. Dit roept verdere vragen op als ‘welke investeringen leveren op netwerkniveau de meest optimale bijdrage aan het toekomstbestending maken van de infrastructuur?’ en ‘met welke investeringen kan het infrastructuursysteem optimaal blijven functioneren bij een grote verscheidenheid van scenario’s van onzekere ontwikkelingen?’ Om hier antwoord op te krijgen, is het nodig te kijken naar de wijze waarop verschillende infrastructuurnetwerken (weg, spoor, water, energie, zee- en luchthavens) elkaars functioneren beïnvloeden.
Netwerk van netwerken
Hoe netwerken elkaar wederzijds beïnvloeden, is vooral zichtbaar bij gebrekkig functioneren. In januari 2012, bijvoorbeeld, viel een van de hefdeuren van de sluis bij Eefde naar beneden. Pas meer dan een maand later konden de eerste schepen weer door de sluis. De stremming bij de scheepvaart was enorm. AkzoNobel alleen al stelt €6,7 miljoen schade te hebben geleden. Maar er gebeurde meer: voetgangers en fietsers konden twee weken niet over de sluis, overig verkeer werd langer omgeleid. En aangezien er geen alternatieve vaarroute beschikbaar was, moest voor de scheepvaart alternatief vervoer over weg en spoor worden geregeld. Het gevolg was dus dat een kapotte sluis leidde tot extra drukte op het spoor en de weg. We spreken daarmee van het zogenaamde ‘netwerk van netwerken-niveau’.
Ook infrastructuurbeheerders zijn, of ze dat nu willen of niet, op het netwerk van netwerken-niveau aan elkaar gebonden. Neem de Suurhoffbrug in de N15, die als enige de Maasvlakte over het Hartelkanaal met de Europoort verbindt. Deze stalen brug is pas in 1972 gebouwd, maar moet binnenkort al worden vervangen. Renovatie was technisch-financieel geen aantrekkelijke optie. Het gevolg van de keuze om te vervangen in plaats van te renoveren is dat in de verkenning ook de naastgelegen spoorbrug, die rust op dezelfde fundering, en het Hartelkanaal zelf moeten worden meegenomen. Daarmee moeten in de verkenning de beheerders voor de weg (Rijkswaterstaat), spoor (ProRail) en het kanaal (Havenbedrijf Rotterdam) samen komen. Dat is niet gemakkelijk: voor Rijkswaterstaat is er urgentie, want het beweegbare deel van de brug is al niet meer in gebruik en de vergunning voor de huidige brug loopt eind 2019 af. De spoorbrug is echter in veel betere technische staat en behoeft nog geen vervanging. Voor de scheepvaart is bovendien sinds 2016 een vaarroute naar de Maasvlakte mogelijk via de Nieuwe-Waterweg en daarmee is vervanging ook niet heel urgent. Daardoor kan het voor ProRail en het Havenbedrijf Rotterdam duurder zijn om nu mee te werken aan de vervanging, dan om de vervanging nog een paar jaar uit te stellen. Voor Rijkswaterstaat geldt het tegenovergestelde. Om kansen te benutten op een netwerk van netwerken-niveau is het dus zaak om niet alleen naar de meer zichtbare, fysieke afhankelijkheden te kijken, maar ook juist ook naar de organisatorische, institutionele kant van het verhaal. Pas dan kan begrip worden verkregen over integraal en gezamenlijk slim investeringskansen opsporen en benutten.
Barrières
Slimme investeringskansen opsporen en benutten is geen sinecure. Er zijn meerdere stappen nodig. Een verkenning van de huidige staat van de infrastructuur is een noodzakelijke eerste stap. (Hertogh, 2014b). Daarna een analyse van hoe de verscheidene infrastructuren onderling met elkaar samenhangen. Vervolgens kunnen besluitvormingsprocessen van verschillende infrastructuurbeheerders op elkaar worden afgestemd. Samenwerking tussen de infrastructuurbeheerders zal nodig zijn.
Belangrijke barrières voor die afstemming en samenwerking zijn institutionele barrières; formele en informele regels die belemmeren dat netwerken op elkaar worden afgestemd en gezamenlijke kansen worden benut. Voorbeeld van zo’n formele institutionele barrière is dat infrastructuurbeheerders veelal worden afgerekend op functioneren van het eigen netwerk (Roovers & Van Buuren, 2016). Zoals bij de eerdergenoemde Suurhoffbrug, waar het slijtagepatroon bij Rijkswaterstaat urgentie opwekt voor vervanging van het mobiliteitssysteemonderdeel, maar waar datzelfde onderdeel geen vervangingsurgentie oproept bij ProRail of het Havenbedrijf.
Een voorbeeld van een informele institutionele barrière is de veelal inwaartse blik die infrastructuurbeheerders daardoor hebben (Pot et al., 2018), zoals de al dan niet bewuste gewoonte van infrastructuurbeheerders om geen onderling contact op te nemen in een situatie waar mogelijk kansen of bedreigingen bestaan voor elkaars netwerken. Dat is ook niet per se onlogisch: moet Schiphol voortaan bij elke stroomstoring in Amsterdam-Zuidoost op de hoogte worden gesteld? Het gevolg van beide institutionele barrières kan wel zijn dat investeringskansen worden misgelopen waar de afstemming tussen netwerken beter kan.
Welke institutionele barrières er precies bestaan, is nog weinig onderzocht.
Onderzoeksagenda
Ons onderzoeksproject Responsive Infrastructure Through Responsive Institutions richt zich op de vervangingsopgave, haar kansen en haar barrières. Om precies te zijn richt het onderzoek zich op de vraag welke investeringskansen er zijn om het infrastructuursysteem toekomstbestendig te maken en welke aanpassingen in de institutionele regels er vervolgens nodig zijn om die investeringskansen ook daadwerkelijk te kunnen benutten. Uiteindelijk moet het onderzoek de infrastructuurbeheerders helpen bij het bepalen van ‘slimme investeringen’ en om die investeringen ook te kunnen doen.
In een investeringskansenkaart visualiseren we eerst hoe de vervangingsopgaven van verschillende infrastructuurnetwerken overlappen in ruimte en tijd. Zo willen we duidelijk krijgen waar de gezamenlijke investeringskansen liggen.
Tegelijkertijd werken we de onzekere technologische en maatschappelijke ontwikkelingen uit in een scenariostudie. Zo wordt voorstelbaarder welke onzekerheden er bestaan rondom de investeringskansen. Vervolgens worden in een institutionele analyse zowel de formele als de informele instituties opgespoord.
Wat we dan nog niet weten is of de investeringskansen ook daadwerkelijk worden benut. Daar willen we achter komen door de onderdelen bij elkaar te brengen in een serious game. Het spelbord is de investeringskansenkaart, de spelregels zijn de geïdentificeerde instituties en de scenariostudie wijst uit onder welke spelomstandigheden dezelfde investering wel of niet slim is. De infrastructuurbeheerders spelen het spel en zo krijgen we samen inzicht in wanneer samenwerking en afstemming van investeringen wel en niet plaatsvindt en welke barrières eventueel moeten worden weggenomen om investeringskansen te benutten. Zo kunnen we beginnen slim te investeren in netwerken. We zullen van onze bevindingen opnieuw verslag doen in ROm.
Referenties
- Hertogh, M. (2014a). Achterstallig onderhoud bij infrastructuur. Verkeerskunde (2). Geraadpleegd: http://www.verkeerskunde.nl/vraag-het-de-wetenschap/vraag-het-de-wetenschap/achterstallig-onderhoud-bij-infrastructuur-(vk-2.36222.lynkx.
- Hertogh, M. (2014b) Hoe pakken we de vervangingsopgave van kunstwerken aan? Verkeerskunde (4). Geraadpleegd: http://www.verkeerskunde.nl/vraag-het-de-wetenschap/vraag-het-de-wetenschap/hoe-pakken-we-de-vervangingsopgave-van.37270.lynkx.
- Lenferink, S., Verweij, S., Leendertse, W., & Busscher, T. (2017). DBFM: Van efficiëntieoptimalisatie op projectniveau naar meerwaardecreatie op netwerkniveau. Verkeerskunde, 68(3), 14-15.
- Pot, W.D., Dewulf, A., Biesbroek, G.R., Van der Vlist, M.J., & Termeer, C.J.A.M. (2018). What makes long-term investment decisions forward looking: A framework applied to the case of Amsterdam’s new sea lock. Technological Forecasting and Social Change, 132, 174-190.
- Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2018). Van B naar Anders: Investeren in mobiliteit voor de toekomst. Rli: Den Haag
- Roovers, G.J., & Van Buuren, M.W. (2016). Stakeholder participation in long term planning of water infrastructure. Infrastructure Complexity, 3(1).
- Sanders, R. (2016). Vergrijzing infrastructuur opgave voor Nederland. Assetmanagement.