Uit een verkenning van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM), op verzoek van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), blijken grote delen van de infrastructurele netwerken kwetsbaar bij droogte, hitte, hevige neerslag en storm. Het is de eerste integrale analyse van het hele infrastructuurnetwerk. KiM geeft aan welke beleidsalternatieven er zijn om de kwetsbaarheid te verminderen. Samenwerking tussen de infrabeheerders is daarbij een voorwaarde.
Afgelopen zomer werden we weer met de neus op de feiten gedrukt: onze infrastructuur is kwetsbaar voor de gevolgen van klimaatverandering. En niet alleen in de laaggelegen delen van het land. Door kortstondige en zeer hevige regenval in het Limburgse heuvelland stond een deel de A79 tussen Maastricht en Heerlen volledig onder water. Ondergelopen tunnels en wegdelen, verzakte taluds, omgewaaide bomen die het weg- en treinverkeer hinderen; het zijn herkenbare directe effecten van extreme weersomstandigheden, zoals we die de laatste jaren steeds vaker meemaken. De impact op de samenleving kan groot zijn in geleden directe en indirecte schade als stremmingen tot langdurige uitval van vitale infrastructuur leiden.
Stresstests en gevoeligheidsanalyses voor het hoofdwegennet
Infrabeheerders zoals Rijkswaterstaat, ProRail, TenneT en Alliander hebben, ingegeven door de klimaatverandering, de afgelopen jaren in kaart gebracht waar de kwetsbaarheden zitten in hun netwerken. Zo hebben Rijkswaterstaat en ProRail dat gedaan voor het wegennet voor autoverkeer, scheepvaart en het treinverkeer. Het KiM heeft onderzocht hoe klimaatverandering het integrale mobiliteitssysteem, inclusief de havens en luchthavens, beïnvloedt en welke adaptatiemaatregelen er mogelijk zijn. Daarbij is onder meer gebruik gemaakt van de stresstests en gevoeligheidsanalyses die Deltares voor de wegenbeheerder Rijkswaterstaat vorig jaar al heeft gemaakt. Voor de kwetsbare plekken die daarbij aan het licht kwamen heeft Deltares een methodiek ontwikkeld om de kosten van herstel en stremmingen te berekenen.
In de het onderzoek van het KiM is verder gekeken naar de impact op het gebruik van infrastructuur en de adaptatiemogelijkheden voor zowel het netwerk als het gebruik ervan. Extra aandacht is besteed aan de impact van verschillende scenario’s onder meer van het KNMI voor zeespiegelstijging en manieren waarop we daarop kunnen inspelen.
Hoewel de gevoeligheid natuurlijk regionaal en lokaal erg verschilt, komen uit de gevoeligheidsanalyse een aantal duidelijke kwetsbaarheden naar voren. Voor het hoofdwegennet vormt ongelijke zakking door bodemdaling als gevolg van verdroging een groot risico. Dat betekent dat de herstelkosten aanzienlijk zijn voor de beheerder en de omrijdkosten eveneens voor de gebruiker als het netwerk langdurig gestremd raakt. Ongelijke zakking door droogte, opdrijving door stijging van de grondwaterstand en afschuiving van het wegtalud spelen vooral in het westen en noorden van het land. In het rivierengebied van Midden-Nederland, in Groningen en Friesland staan grote wegen over langere afstand en op meerdere plekken onder water bij een overstroming met middelgrote kans.
Grote impact voor de scheepvaart en het spoor
Het grootste risico voor het hoofdvaarwegennet is niet zozeer overstroming, maar juist droogte, blijkt uit de analyse van het KiM. Dat is mede te danken aan de forse en structurele investeringen die sinds 1995 in het kader van het Deltaprogramma zijn gedaan om het overstromingsrisico langs de grote rivieren te voorkomen. Laagwater door droogte in combinatie met bodemerosie heeft invloed op de bevaarbaarheid van de rivieren. Dat speelt met name in de Waal bij Nijmegen, voor de gehele IJssel en bij het meest bovenstroomse traject van de Nederrijn.
Grote delen van het spoornetwerk zijn gevoelig voor negatieve effecten die samenhangen met wateroverlast en hitte, zoals het onderlopen van tunnels of het niet meer kunnen sluiten van bruggen door uitzetting bij een hittegolf. Merkwaardig genoeg concludeert het KiM dat de gevoeligheid van de spoorinfrastructuur voor negatieve effecten van droogte, zoals verzakkingen, in de kustgebieden minder groot is dan in de rest van het land.
Hoe druk het op de Nederlandse wegen ook mag zijn, de impact van extreem weer met blokkades in de netwerken is op het spoor- en vaarverkeer groter dan voor het verkeer op de rijkswegen. Omrijden, aanpassen van reisschema’s en vooral voor personenvervoer naar bijvoorbeeld de trein doen we al als er een stuk rijksweg is afgesloten. Daar is zelfs op te anticiperen door goede communicatie en vooral adviezen aan de vervoerder en de reiziger, geeft het KiM aan. Zeker nu we meer thuiswerken hoeft de economie daar niet al te veel onder te lijden. Voor het effect op de langere termijn maakt het nogal wat uit of de weg tijdelijk onder water staat of dat wegdelen zijn weggeslagen of verzakt.
Bij uitval van een spoortraject ligt omrijden moeilijker. Treinreizigers zullen doorgaans kiezen voor een ander vervoermiddel. Voor goederentransport over spoor ligt omrijden gecompliceerder, zijn de routes meestal veel langer en zal daarom eerder worden uitgeweken naar alternatief vervoer over de weg of het water. Het effect van ernstige schade aan het spoor is voor de langere termijn groter dan voor de weg.
Dat laatste geldt zeker voor de scheepvaart. Voor de binnenvaart is een verminderde bevaarbaarheid van rivieren door droogte het grootste negatieve effect dat de infrastructuur kan raken. Alternatieve routes over water zijn vaak niet voorhanden. Het KiM noemt het minder zwaar beladen van schepen dan als meest voor de hand liggende optie. Als periodes van droogte vaker gaan optreden zouden vervoerders kunnen besluiten tot andere vervoerswijzen. Voor de zeevaart kunnen rederijen vaker voor andere havens kiezen als de keringen structureel vaker zouden moeten sluiten vanwege hoge waterstanden.
De effecten van extreme weersomstandigheden op het luchtvaartveer zijn beheersbaar en relatief klein. Mocht er een landingsbaan onder water komen te staan, dan kan vliegverkeer naar een andere baan uitwijken, of eventueel naar een ander vliegveld. Het enige effect is langere reistijden, uitvallen van vluchten of de keuze voor de trein of de auto.
Omgaan met zeespiegelstijging
Hele andere scenario’s zijn aan de orde mochten laaggelegen delen van het land te maken krijgen met overstromingen, zowel door rivieren als door de zee. Dan kunnen grote gebieden langere tijd onder water komen te staan en infrastructuurnetwerken langere tijd onbruikbaar. Het KiM heeft speciaal gekeken naar de effecten van overstromingen door zeespiegelstijging. De risico’s daarop nemen na 2050 versneld toe als de zeespiegel naar verwachting tussen +2 en +4 meter stijgt. Deltares heeft daar in 2019 al vier adaptatiestrategieën voor uitgewerkt.
In het geval van ‘Beschermen-gesloten’ gaan we door op de oude voet van hoogwaterbescherming en zijn harde of zachte maatregelen nodig, zoals keringen (verhogen), zandsuppletie of wetlands. Rivierarmen worden bij zee afgesloten met dammen of stormvloedkeringen. Rivierafvoeren worden door pompen en spuisluizen in zee geloosd. Zoals gezegd kan dat ernstige vertragingen in het scheepvaartverkeer opleveren en mogelijk een modal shift.
Bij ‘Beschermen-open’ kiezen we ervoor om de riviermonden open te houden en de rivierdijken verder te verhogen. Scenario ‘Zeewaarts’ gaat uit van het aanleggen van nieuwe, hogere en zeewaarts gelegen eilanden die de delta beschermen tegen de gevolgen van overstroming. Bij ‘Meebewegen’ wordt de ruimtelijke inrichting het meest ingrijpend aangepast. De kwetsbaarheid voor de gevolgen van een hogere zeespiegel verkleinen we door ophogen van land, ruimtelijke planning met de nadruk op bouwen in Hoog-Nederland, water- en zouttolerant landgebruik en migratie van de bevolking. Vanzelfsprekend moet ook de infrastructuur dan worden verlegd en uitgebreid.
Inspiratie en startpunt
De verkenning van het KiM is de eerste studie naar de effecten van klimaatverandering op de integrale mobiliteitsinfrastructuur en het gebruik daarvan, het mobiliteitssysteem dus. Daarbij zijn mogelijke adaptatiemaatregelen bekeken om de negatieve gevolgen van klimaatverandering te beperken. Er is systematisch onderscheid gemaakt tussen de fysieke infrastructuur, het gebruik daarvan, de activiteiten en de locaties van activiteiten.
Ondanks de onzekerheden over hoe het klimaat zich de komende decennia ontwikkelt en de precieze effecten daarvan, biedt deze studie belangrijke basisinzichten die bruikbaar zijn voor strategische beleidsdiscussies en voor het identificeren van nadere kennisbehoefte. Als inspiratie en startpunt hiervoor hebben de onderzoekers van het KiM een aantal discussievragen voor beleid geformuleerd. Voorbeeld van zo’n discussievraag is: in hoeverre is het effectief en efficiënt om een corridor in één keer klimaatbestendig te maken in plaats van losse, op zichzelf staande locaties aan te pakken? Andere voorbeelden zijn vragen rond afwegingen tussen direct aanpakken van verstoringen of het uit stellen daarvan en afwegingen om al dan niet te differentiëren naar het belang van netwerken.
Uit het onderzoek komt duidelijk naar voren dat effectief inspelen op de gevolgen van klimaatverandering nauwe samenwerking vraagt van de betrokken infrabeheerders. Dat was ook de vraag het Ministerie van IenW aan het KiM. In de analyse van de verschillende kwetsbaarheden en adaptatiemogelijkheden is soms met relatief simpele maatregelen en integraal ruimtelijk beleid veel te bereiken, zoals langs spoortaluds de begroeiing kappen, baggeren, schoonhouden en vergroten van de waterafvoercapaciteit. Langere termijn oplossingen, vooral voor waterwegen en het spoor zijn veel ingrijpender en duurder.
Gegeven de Nederlandse beleidscultuur van op de lange baan schuiven van ingrijpende beslissingen bestaat het risico dat gekozen wordt voor de makkelijke en kortere termijnopties. De onderzoekers stellen desgevraagd dat het niet aan hen is om daar een oordeel over te vellen. Daar gaan de beleidsmakers van het ministerie over. Net als over hoe om te gaan met zeespiegelstijging. In de Deltares-studie zelf staat dat de beide beschermen-opties (beschermen open en beschermen gesloten, red.) maar tot een bepaalde mate van zeespiegelstijging geschikt zijn. Bij nog grotere zeespiegelstijging hou je dus logischerwijs de opties zeewaarts en meebewegen over.
Wel willen de onderzoekers van het KiM nog kwijt dat ze verrast waren dat de infrastructuurbeheerders van hoofdwegen, spoor en vaarwegen, met name Rijkswaterstaat en ProRail, elk voor zich stresstesten hebben gedaan of doen, om de klimaatgevoeligheid van hun netwerken in beeld te brengen, maar nog niet integraal hebben gekeken.
