Promovendus Robin Neef van de Rijksuniversiteit in Groningen onderzoekt de vervangingsopgave van infrastructuur in Nederland. Eén van de onderdelen daarvan is hoe infrabeheerders gezamenlijke die opgave te lijf kunnen gaan. Welke spelregels bespoedigen samenwerkingstrajecten?
“Het bekijken van die samenwerkingen is onderdeel van een groter onderzoek dat gaat over de vervangingsopgave van infrastructuur”, legt Neef uit. “Dat onderzoek gaat over het technisch onderhoud aan infrastructuur wegens veroudering, maar ook over nieuwe wensen die we stellen aan infrastructuur. Bijvoorbeeld een ontwikkeling om niet meer van gas gebruik te willen maken of door strengere normen in de luchtvaart. Daarbij komt dat infrastructuren meer en meer vervlochten raken. Tekenend voorbeeld daarvan was dat in Amsterdam-Zuid de stroom uitviel en dat via Schiphol, verstoringen veroorzaakte op de A9 én het spoor via de Schipholtunnel. Zo verstoort één storing vier netwerken. Dat soort verstoringen wil je voorkomen door de verbondenheid van infrastructuurnetwerken onder de loep te nemen.”
Over eigen schaduw heen stappen
Dat vraagt van infrabeheerders dat ze over hun eigen schaduw heen stappen. En over hun sectorale regels. “Soms zitten formele wetgeving en informele regeltjes, ofwel spelregels, in de weg om die gezamenlijke aanpak te realiseren. Maar ook is het soms logisch voor afzonderlijke beheerders om een infrastructuurinvestering sectoraal te benaderen. De vraag is wat integraal bezien het verstandigst is. Met andere woorden, wat is het beste voor het netwerk-van-netwerken, ofwel ‘BV Nederland’? Neem de Suurhoffbrug in Europoort Rotterdam. Daar komen weg, spoor en kanaal bij elkaar, maar de partijen zitten allemaal op een ander moment van een onderhoudsinterventie. Ook hier kan met één storing meerdere netwerken worden verstoord. We moeten dit soort geografische alsook functionele afhankelijkheden tussen netwerken in kaart brengen. Daarna moeten we bezien met welke spelregels we dit soort assets en netwerken zo oppakken dat het de belastingbetaler het minst geld kost en de netwerken het best functioneren”, beschouwt Neef.
Maar hoe geef je samenwerking vorm terwijl iedereen heer en meester is op z’n eigen eiland, maar niemand meester is van de eilandengroep. Het NGinfra-bestuur ging met Robin Neef in gesprek over de resultaten van zijn onderzoek over de spelregels voor integrale infrastructuur. Daar kwamen een aantal spelregels uit die we met hem bespraken.
Spelregel 1: Wie betaalt, bepaalt
Neef dicht een samenwerking meer kans toe als de kosten en baten worden verdeeld over de betrokken partijen. “Om samen te werken moet je welwillend zijn ten opzichte van die kosten en baten en het idee hebben dat de samenwerkingspartner voldoende middelen kan aanwenden voor die samenwerking. Als je het idee hebt dat het niet jouw probleem is als infrabeheerder, dan blijf je in je sector zitten en ben je niet bereid om integraal naar een oplossing te zoeken.” Dat is ook best lastig, beschouwt Neef. “Het investeringsmoment van anderen valt namelijk maar zelden gelijk met de eigen investeringskalender. De heersende regel is echter ‘Wie betaalt, bepaalt’. Die stuurt dus snel naar een sectorale benadering, terwijl we zoeken naar intersectorale regels”.
Spelregel 2: Dé arena bestaat niet
“Hoe komen partijen aan een overlegtafel?”, stelt Neef de hamvraag. “En hoe gaan ze daar weer weg? Komt dat omdat ze certificaten hebben, voldoen ze aan eisen of worden ze uitgenodigd? Mijn hypothese in het onderzoek was dat, als de entreeregels heel open zijn, de diversiteit van functies aan tafel groter is. Anders gezegd: als je alleen maar asset managers aan tafel hebt, levert dat een ander gesprek op dan wanneer het een mix is van asset managers en strategen. Openheid verwelkomt diversiteit en het delen van informatie. En dat biedt perspectief op het ontstijgen van de verschillende investeringskalenders.” Aansluitend constateert Neef dat dé arena waar alles wordt besloten niet bestaat. “Bestuurders, afdelingen en organisaties komen en gaan via verschillende arena’s. Denk aan de al dan niet digitale koffieautomaat, een Rijksoverleg of een afdelingsoverleg. Dat klinkt logisch, maar die overleggen zonder alle sectoren sturen meestal niet aan op integrale oplossingen. Je moet dus bewust aansturen op cross-sectorale arena’s die open van karakter zijn.”
Spelregel 3: Zonder lead geen eenheid
“We hadden het al over het belang van diversiteit”, vervolgt Neef zijn uitleg. “Diversiteit van verantwoordelijkheden, belangen en functies, kortom posities. Je hebt een zekere diversiteit nodig om tot meer inzichten te komen, maar het moet ook weer niet te veel worden. Een belangrijke positie is de leadpositie. Een leadpositie bespoedigt om tot denkbare en uitvoerbare oplossingen te komen. Ook dat is lastig, want elke netwerkbeheerder is verantwoordelijk voor haar eigen netwerk en wordt daarop afgerekend. Zelden zullen ze daarom eensgezind sturen op en oordelen over een netwerkinvestering, laat staan een integrale investering. Toch zijn meerdere infrabeheerders nodig om alle puzzelstukjes van problemen en oplossingen te verzamelen. Een partij die de lead neemt om de anderen vroegtijdig te betrekken bij het inventariseren en veranderen van de perceptie van problemen en bijbehorende oplossingen naar een integrale oplossing helpt. Dat hoor je ook terug in de door ons onderzochte casussen van de Calandbrug en de Suurhoffbrug in Rotterdam.”
Spelregel 4: Veto op besluit, democratie op het proces
“Als meerdere mensen bij een besluit zijn betrokken, moeten we weten hoe de zeggenschap over dat besluit is verdeeld”, zegt Neef. “In extremen, een dictator slaat met zijn vuist op tafel, in een democratie bepalen we per meerderheid. Beheerders van infrastructuur kunnen eenzijdig zeggenschap uitoefenen om in infrastructuur te investeren of niet. Als een infrabeheerder niet mee wilt investeren, dan kan dat effectief een veto zijn op de integrale oplossing. Infrabeheerders zijn verantwoordelijk voor hun eigen netwerk, maar niet voor het netwerk-van-netwerken. Al voor de wedstrijd staat die integrale oplossing dus op een 1-0 achterstand. Binnen de huidige regels staat dat veto op de uitkomst vast. Door het proces niet veto-achtig te benaderen maar democratischer heeft de integrale oplossing meer kans.”
Spelregel 5: Wees flexibel in de handeling
“Om samen te kunnen werken, helpt het om los te breken van de eigen vaak sectorale, formele taakomschrijving en regels”, stelt Neef. “Dat vraagt flexibiliteit en dat is niet gemakkelijk. Infrabeheerders hebben intern hun eigen kpi’s te behalen en worden extern door de politiek kritisch bezien op doelmatige en efficiënte bestedingen. Om een voorbeeld te geven: in het zogenaamde geen-fratsendebat in de Tweede Kamer gaven Kamerleden aan dat ProRail zich bij zijn leest moest houden. Flexibiliteit om los te breken van de formele, vaak sectorale regels, is dan onwaarschijnlijk. Maar als je bijvoorbeeld aanvankelijk technische, sectorale regels loslaat, dan kan dat helpen om tot integrale oplossingen te komen waarin later diezelfde regels wel weer worden toegepast.”
Spelregel 6: Van informatiedeling naar informatie assimilatie
“Informatie delen en communiceren is complex, constateert Neef. Wat deel je met wie via welk kanaal? In samenwerkingen hebben we de neiging om veel te delen, maar het is de vraag wat er dan met die informatie gebeurt. Voel ik me als ontvanger dusdanig betrokken bij het project dat ik er ook daadwerkelijk wat mee doe? Is de informatie wel gedeeld in de juiste, bijpassende arena? Informatie delen wil dus niet automatisch zeggen dat iemand anders ook echt begrijpt wat die informatie betekent en daar naar handelt of kan handelen. Bijvoorbeeld, bij de Calandbrug hadden de betrokken infrabeheerders elkaars informatie echt opgenomen. Met andere woorden: informatie werd vanuit collectief perspectief geassimileerd. Bij de Suurhoffbrug werd de informatie ook gedeeld, maar ontstond informatie-assimilatie vooral vanuit sectoraal perspectief”.
Spelregel 7: Oogst repeated interactions, zaai eensgezinde oplossingen
“Plat gezegd zijn spelregels voor integrale samenwerking regels waarbij verschillende beheerders eenzelfde oplossing voor zich kunnen zien”, legt Neef uit. “Anders is gezamenlijkheid onmogelijk. Als we hetzelfde eindplaatje kunnen hebben, dan heb je een vruchtbare bodem voor samenwerking. Zo’n uitkomst hoeft niet het perfecte plaatje voor alle betrokkenen te zijn: wanneer we repeated interactions hebben, vaker met elkaar te maken hebben, dan kunnen we ‘voor wat hoort wat’ toepassen tussen projecten. Echter, in de praktijk zien we vaak dat elk project op zichzelf heilig is. Dat belemmert op z’n beurt weer dat infrabeheerders dezelfde oplossing voor zich kunnen zien. Wat daarbij ook speelt is dat de partijen continu wisselen van spelers op het speelveld. Bij een brug komen vaarwegen, spoor, weg en elektriciteit bij elkaar. Heb je één zo’n punt aangepakt, dan wil dat niet zeggen dat je bij de volgende brug weer dezelfde mensen treft waardoor je de ‘voor wat hoort wat’ van de repeated interactions kan oogsten. Terwijl dat wel het proces voor de volgende keer zou kunnen versnellen omdat partijen elkaar weten te vinden.”
Spelregel 8: Hoe dichterbij het probleem, hoe urgenter het wordt
Als laatste spelregel heeft Neef het over de no agreement rule. “Wat doen we eigenlijk, als we niets doen? Stel: eind 2022 is een brug aan het einde van zijn levensduur. Als eind 2022 geen besluit is genomen, wordt de brug dan één-op-één vervangen, verwijderen we hem in z’n geheel of handelen we sectoraal?
Een no agreement rule kan de daadwerkelijke investeringsuitkomst worden als de betrokken besluitvormers niet tot een besluit komen en het vervangingsmoment van 2022 bijna daar is. Stel je voor dat een brug dan helemaal zou worden verwijderd, dan kan de functionaliteit van de netwerken achteruitgaan. Dat in plaats van één-op- één handhaven van de huidige functionaliteit. Dan is één-op- één handhaven misschien beter dan de voordelen plukken van een integrale investering. Dus ook bij de no agreement rule moeten we rekening houden met integrale oplossingen.
Stap van schaduw naar eilandengroep
Tot slot hoopt Neef dat deze spelregels inzicht geven. “Wat weerhoudt ons om over sectoren heen samen te werken? Het zijn spelregels die partijen aansturen op een sectorale benadering. Daar hebben we met ons onderzoek een basis voor gelegd: we weten nu welke spelregels aansturen op een sectorale danwel intersectorale aanpak. De volgende stap is hoe we deze stabiliteit biedende en inerte regels kunnen veranderen. Daar gaan we met het vervolgonderzoek aan bij dragen.”