In de vormgeving van ons land ontbreekt het aan een gedeeld beeld van waar het met het land heen zou moeten en hoe daar te komen. We zijn gewend om klein te kijken: te plannen binnen de grenzen van sectoren en ook nog eens op de korte termijn. Dat leidt tot een land van verrommelende suboptimalisaties: een wijk waar een gemeente toevallig een leeg weiland had, een bedrijvenpark waar een ontwikkelaar zijn oog op liet vallen, zonneweides zonder aansluiting, meer asfalt in drinkwaterwingebied. De optimalisaties van elke sector zitten vast in eigen plannen, governance, financiering en toezicht. Versnippering regeert.
En ook al kennen we uit het verleden wel degelijk voorbeelden van op visie gebaseerde programma’s zoals de Deltawerken, Natura 2000, de verdeling van het luchtruim in militair en burgerluchtvaart, de planning van windmolenparken in zee en Ruimte voor de Rivier, het omgaan met schaarste en het formuleren van een nationale visie blijft achterwege. De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) agendeert en is een aanzet tot integraal denken en werken, maar fundamentele keuzes blijven vooralsnog achterwege. We doen net alsof iedere gemeente zijn eigen toko heeft … De terugtredende nationale overheid is nog steeds een feit.
‘Trots op onze infrastructuur’
NGinfra wil de aanzet geven om te komen tot een andere aanpak waarin de gewenste toekomstige samenleving leidend is en de geplande ruimtelijke ontwikkelingen die toekomst dichterbij brengen. Met onze partners (Port of Rotterdam, Schiphol, Rijkswaterstaat, ProRail, Vitens en Alliander) hebben we de ambitie dat de impact van onze infrastructuren de behoefte van de samenleving maximaal bedient. Immers of we nu publiek of privaat functioneren, een maatschappelijk opgave bindt ons allen. We hebben het over alle soorten (kritische) infrastructuren die ons leven zo aangenaam maken: netwerken van wegen, vaarwegen, spoorwegen, scheep- en luchtvaart, energie, drinkwater, riolering, data en telecom. Voor ons in Nederland lijkt het vanzelfsprekend dat deze netwerken er zijn en op een zeer betrouwbaar (>98 procent) niveau opereren. Maar dat gaat natuurlijk niet vanzelf. Wij zijn er trots op dat we op de mondiale infralijstjes altijd in de top drie staan!
Om onze impact inzichtelijk te kunnen maken zijn we in 2020 gestart met het meten hiervan aan de hand van zes kapitalen: financieel, geproduceerd, intellectueel, menselijk, sociaal en natuurlijk. Immers als je impact wilt maken moet je de impact kennen die je maakt. En als je zo veel mogelijk wilt bijdragen aan de maatschappij dan dien je je blik te verruimen door naast financieel economische parameters, ook factoren mee te nemen die bepalend zijn voor hoe wij met elkaar willen leven, wonen, werken, recreëren en bewegen. Begeleid door het Impact Institute zetten wij de eerste stappen en pakken we nu ook door met het Verbond van Brede Welvaart[1]. Om als infranetwerkbeheerders optimaal te kunnen bijdragen hebben we behoefte aan een debat met die samenleving en daarbij hebben we vanuit die samenleving informatie nodig over waar we met zijn allen willen zijn over pakweg 30-40 jaar.
Onze netwerken zijn langjarig aanwezig en vergen kostbare investeringen. Studie van het CBS uit 2017[2] en 2019 laten goed zien dat infrastructuur een grote bijdrage levert aan de maatschappelijke doelen met een positieve kosten/baten verhouding. We kunnen dat maatschappelijk rendement enorm verbeteren en de efficiency van onze investeringen aanzienlijk verhogen als we beter kunnen bijdragen aan het realiseren van de gewenste samenleving van de toekomst. Bovendien kunnen wij met investering in de infrastructuur een stevige bijdrage leveren om de crisis te boven te komen.
‘Netwerken beïnvloeden elkaar’
Om inzicht te krijgen in de gezamenlijke impact die wij kunnen maken zijn wij nadrukkelijk op zoek naar onze afhankelijkheden, onze interdependenties. Alle netwerken zijn verbonden aan andere netwerken. Ze beïnvloeden elkaar. En zo heeft besluitvorming over het ene netwerk automatisch gevolgen voor andere netwerken. De afgelopen jaren zijn er voorbeelden te over geweest waar deze afhankelijkheden bleken en cascade-effecten optraden. In Noord-Holland leidde een drinkwaterleidingbreuk tot een falend elektriciteitsnetwerk met gevolgen voor de weg (verkeersinstallaties vielen uit), het spoor (de trein reed niet meer) en de luchtvaart (stroomuitval op de terminal). In Zwolle leidde een verdieping van de IJssel tot minder infiltratie in het drinkwaterwingebied. In Apeldoorn leidde een defect aan de waterleiding en vervolgens aan het energienetwerk uiteindelijk tot een gevolgschade (technisch, juridisch en compensatiekosten) van 85 miljoen euro. Kortom, hier valt winst te behalen!
In ons drukke land zijn er veel interdependenties met soms onverwachte effecten. Het loont om ons te wapenen tegen de daaraan verbonden risico’s. Dat vereist een andere manier van kijken naar systemen en nieuwe manieren van samenwerken. En dit is eigenlijk nog maar de eerste stap want daarnaast blijft het van belang om ook de afhankelijkheden met andere en nieuwe ontwikkelingen en technologieën in kaart te brengen.
Met onze samenleving staan we voor flinke uitdagingen. Momenteel zien we de klimaatadaptatie, energietransitie, digitalisering en urbanisatie als relevante vraagstukken waar wij versneld aan willen en kunnen bijdragen. Vergeet niet wat infra toevoegt aan onder meer sociale welvaart, inclusiviteit en veiligheid. Op dit moment leidt het tekort aan stedelijke woningen tot een oplevend verstedelijkingsdebat. Wie goed luistert, hoort herhaling van inzichten, van zetten en van eerder gemaakte fouten. Betrokken partijen zitten in de eigen cocon, de eigen silo en acteren zoals ze het gewend zijn te doen. Ik denk dat dit zonde is. Zonde omdat we zodoende kansen missen om het beter te doen. Zonde omdat we niet komen tot het inzicht welke impact we willen en welke we kunnen maken en zonde omdat we nalaten de ontwikkeling eens te ijken op die maatschappij die wij echt willen zijn over 30, 40 jaar. Sterker geformuleerd: het is in mijn ogen noodzakelijk om de huidige manier van denken en handelen los te laten gegeven de problemen die op ons afkomen. Het past niet om alles volgens oude schema’s en werkwijzen te blijven doen. Sterker, we komen gewoonweg niet tot nieuwe oplossingen als we het op de oude manier blijven doen en daarmee tegen grenzen aan lopen!
Want wat is er aan de hand? Er ontstaat een woningtekort in onze voorraad van tegen de 1 miljoen woningen in 2030. De woningbouwsector is er druk mee vanuit de publieke (Rijk, provincies en gemeenten), semi-publieke (woningbouwverenigingen) en private partijen. Goed bedoeld en met veel deskundigheid op het gebied van woningbouw en ontwikkelen. Helaas wel vanuit één silo, met een enkelvoudige blik op het probleem. Het gaat niemand snel genoeg en de roep om een eigen minister wordt steeds luider. In dit betoog zal ik aangeven waarom dit niet de juiste remedie is, omdat het de kwaal te nauw definieert.
Waar moeten de miljoen woningen komen? Het simpele antwoord is; daar waar de vraag het grootst is en dat is de Randstad. Daar is het werk, daar willen mensen wonen en dus willen bedrijven zich daar vestigen. Dit past goed bij het financieel economisch inzicht dat groei goed is en dat stabilisatie leidt tot achteruitgang. Onopgemerkt bouwen we een groot deel van de nieuw benodigde woningen onder NAP. Bovendien doen we dat vanuit de bijkans onbetwiste opvatting dat verstedelijken altijd het beste is voor onze samenleving. Terwijl er wel degelijk tegenargumenten zijn te bedenken, die tot andere keuzes zouden kunnen en niet zelden zouden moeten leiden.
‘De capaciteit van de bestaande infrastructuur is beperkt’
De vier grote steden hebben voor zichzelf de opgave gesteld om zo snel als mogelijk 50 procent van die benodigde woningen toe te voegen. In de stad het liefst want daar zijn al voorzieningen en dat lijkt handig. En dan hoor je meestal dat er reeds cultuur, zorg- en recreatievoorzieningen zijn en mobiliteitsinfrastructuur voor fietsers, auto’s en reizigers met het openbaar vervoer. Te weinig houden we rekening met de beperkte capaciteit van die voorzieningen en infrastructuur. Ik beschouw infrastructuur hier in de breedste zin van het woord: alles om te kunnen leven, wonen, werken, recreëren en bewegen. Bij de energietransitie lopen we al tegen die beperkte capaciteit aan.
Met de Omgevingswet nemen lokale verantwoordelijkheden toe inclusief de bijbehorende ruimte om te opereren. Daarbij wordt het belang van lokale grenzen overschrijdende infrastructuur al gauw vergeten. Het ene plan roept al gauw een ander plan op. Neem de wegverbreding, tunnelbouw of railverdubbeling om de congestie weg te werken. Hoe vaak pakken wethouders ruimtelijke ordening, wonen en economie die kansen niet aan om meer te bouwen en te herontwikkelen? Zonder voldoende na te denken over de gevolgen die dat weer heeft op de infrastructuur, ook de bovenlokale. Nauwelijks wordt onderzocht of er genoeg voorzieningen zijn voor drinkwater, energie, data, telecom en openbaar vervoer. Als dat wel was gedaan dan had men kunnen concluderen dat het succesvol binnenhalen van een datacenter bij deze stad de capaciteit van het energienetwerk volledig opsoupeert. Al gauw wordt geredeneerd dat er een aansluitplicht geldt voor energieleveranciers dus dat zal vast goed komen… Mooi niet!
De simpele gedachte heeft postgevat dat het goed is om te concentreren. Werk in de grote “werk”-steden en wonen in de forensische “slaap”-steden. De gemeentes in de nabije omgeving, in omvang variërend van 10.000 tot 130.000, hebben inmiddels te maken met een afname van het voorzieningenniveau. Schouwburgen zijn gesloten. Daarvoor kan de burger terecht in de centrumgemeente. Het algemene ziekenhuis is de laatste drie decennia ook niet aan de efficiencyslag ontkomen en als je in de regio woont en met spoed zorg nodig hebt dan moet je daarvoor naar de grote stad. Lokale winkeliers hebben het moeilijk gekregen om het hoofd boven water te houden met de komst van Malls of the Netherlands. De lokale bakker, slager en groenteboer zijn langzamerhand een bezienswaardigheid.
Het onderscheid tussen woon- en werksteden is min of meer zo gegroeid en niet het succesvolle gevolg van een visie. Er is ook niet voorzien in goede railverbindingen van regio naar centrumstad omdat die investeringen in het verleden als te kostbaar zijn aangemerkt. De auto heeft daarmee nog steeds een dominante positie in het verplaatsingsverkeer[3]. Snelfietsverbindingen kunnen een oplossing zijn, maar nog lang niet iedereen fietst. Bovendien vraagt ook die infrastructuur om zorgvuldige planning en forse investeringen.
Gemeentes buiten de grote steden zijn minder kansrijk in het binnenhalen van voorzieningen die de agglomeratiekracht kunnen vergroten met de kip/ei redenering dat er daarvoor te weinig gebruikers zijn. En geen bepalende betrokken speler in het speelveld bedenkt dat we de benodigde woningbouw juist kunnen inzetten om daar waar de wens bestaat de agglomeratiekracht te vergroten en de ruimtelijke omgeving daar klaar te maken voor die samenleving die wij willen zijn over 20-30 jaar en verder.
‘Waarom niet met gerichte investeringen de agglomeratiekracht in de regio versterken?’
Zoals ik al eerder aangaf is de reden dat infrabeheerders zich betrokken voelen bij de grote uitdagingen zoals de klimaatadaptatie, digitalisering, energietransitie en urbanisatie gelegen in de ambitie om daar met zo veel mogelijk maatschappelijk rendement aan te kunnen bijdragen. Het maakt voor investeringen in infrastructuurnetwerken nogal uit of we ons concentreren op de grote steden of – met bijvoorbeeld de online werkervaring als gevolg van corona als wind in de rug – meer inzetten op het vergroten van agglomeratiekracht in de “Regio Nederland”. Het liefst op een zo klimaatbestendige plek als mogelijk.
Infrabeheerders hebben daarbij de kennis van hun netwerken en weten waar de capaciteit nog uitbreiding van gebruik toestaat, waar de capaciteit reeds bereikt is en tegen welke kosten investeringen her en der kunnen plaatsvinden. Die inzichten dienen meegenomen te worden bij de keuzes die besluitvormers hierover dienen te maken, wederom passend bij de maatschappij die wij nu en straks willen zijn. Bestuurders van nu dienen zich dan ook zeer bewust te zijn dat de huidige keuzes die we nu rondom de vervangings- en beheeropgave van onze huidige infrastructuren maken, de maatschappelijke transitie van de komende halve eeuw min of meer vastleggen. En omdat de diverse netwerken zo afhankelijk van elkaar zijn, dienen we nog een stap verder te gaan. Wij noemen dat het system of systems denken: de inzichten over de verschillende netwerken dienen gekoppeld en gewogen te worden met toekomstvisies en plannen van (ook andere) maatschappelijke partners (huidige maar ook toekomstige) bij keuzes die nu en voor de toekomst moeten worden gemaakt.
Het delen van deze inzichten aan de voorkant zijn wij infrabeheerders in binnen- en in buitenland niet gewoon. Wij zijn van oudsher vraag gedreven. En dus voeden wij tot op heden het debat te weinig met de verschillende consequenties van ruimtelijke keuzes. We hebben het ons laten overkomen dat – al dan niet gesubsidieerd – grote zonne- en windparken zijn gekomen op plekken waar het ontbreekt aan de benodigde hoofdinfrastructuur om die energie te kunnen transporteren naar die plekken waar de energievraag het grootst is. De vervolgkosten van energie infraonderstations en 380KV leidingen zijn in geen enkele business case meegenomen en hier laten we dus als maatschappij geld liggen. Of anders gezegd, individuen en (internationale) bedrijven oogsten de voordelen en de maatschappij pakt de rekening op.[4] Het is verder bekend dat de NS-spoorverbindingen exploiteert die goed renderen en zelfs te maken hebben met te veel aanbod (de oude lijn Schiphol – Leiden – Den Haag – Rotterdam – Dordrecht) en waar extra investeringen gewenst zijn en daarnaast ook lijnen kent die maar niet rendabel te krijgen zijn zolang de vraag daar niet toeneemt, lees: bewoners worden toegevoegd.
Bij Tilburg schieten distributiecentra de grond uit en wordt de nabije aanwezigheid van de A58 als verkoopargument aangedragen. Kennelijk is het mensen ontgaan dat het project InnovA58 juist in het leven is geroepen om die A58 überhaupt weer berijdbaar en duurzaam te krijgen. Het recent ontwikkelde bedrijventerrein Kickerbloem in Hellevoetsluis blijkt er gekomen zonder een toegenomen vraag naar bedrijvigheid of naar arbeidsplaatsen, terwijl de nabijgelegen N57 volgens de bewoners op Voorne-Putten het aanbod van verkeer nu al niet aan kan. Voorlopig het lukt het maar moeizaam om het bedrijventerrein gevuld te krijgen. Kortom, voorbeelden te over van mismatch bij ruimtelijke plannen en infrastructuur.
De laatste jaren hebben we binnen NGinfra het initiatief genomen om dat bredere inzicht wel aan het besluitvormingsproces toe te voegen. Dat doen we door praktijk en wetenschappelijk onderzoek te verbinden binnen Next Generation Infrastructures. We bouwen dat nu snel uit naar het delen van data en inzichten om te komen tot betere samenwerking en besluitvormingsprocessen. Met de klimaatverandering, energietransitie, digitalisering en urbanisatievraagstukken aan de orde van de dag én de noodzaak om sterker uit de coronacrisis te komen bieden wij graag de helpende hand om inzichten transparant met elkaar te kunnen delen en meer integraal te gaan zoeken naar oplossingen en keuzes.
Ik heb de lezer meegenomen in afhankelijkheden en in separate besluitvormingsarena’s en handelingssilo’s. Ik bepleit een cross-sectorale, meer integrale, aanpak die we de ‘system of systems-aanpak’ noemen. Voor zo’n aanpak biedt de nu veel bepleite minister van Wonen geen soelaas. Een minister van Wonen spitst zich immers wederom toe op slechts één facet in plaats van op het geheel der dingen. De focus zal op de korte termijn gericht zijn – 1 miljoen woningen voor 2030 – en daarmee de noodzakelijke blik om beleid en uitvoering te toetsen aan die toekomst die we werkelijk met zijn allen willen bouwen, ontberen. Visie en toetsingskaders van de lange adem vergen lange termijneigenaarschap van bijvoorbeeld een Commissaris voor Infrastructuur en Ruimte; te vergelijken met de Deltacommissaris bij de klimaatadaptatie. En dat kan uiteraard naast een minister van Wonen die een sectoraal belang inbrengt en bijbehorend plan uitwerkt en dat net als alle andere relevante sectoren laat toetsen aan de gedeelde toekomstvisie van Nederland.
Aernout van der Bend
Algemeen directeur
Next Generation Infrastructures
[1] Brede Welvaart heeft het momentum – NGinfra
[2] CBS onderzoek: Infrastructuur verdient een ander debat – NGinfra
[3] 96% van het verkeer in de randstad heeft reisafstand van 35km of minder, 65% van verkeer uit de Rotterdamse haven blijft in de grote regio Rotterdam, file op de A15 bestaat iedere 5 km uit nieuwe kentekens en slechts bij de Botlektunnel is directe internationale bestemming procentueel gezien waarneembaar.
[4] In het nieuws op 29 maart 2021; Door de komst van datacenters van Google en Microsoft moeten dijken mogelijk worden verhoogd – op kosten van de burger
